Đề xuất mô hình cấp Vùng trong Hiến Pháp (*)

... "8. Về đơn vị hành chính (điều 115), nên chia Nước thành Vùng, Tỉnh, Huyện xã. Nên bổ sung Vùng. Nước Việt Nam nên chia thành 8- 12 vùng và 5-7 tỉnh để quyền lực kinh tế và lãnh thổ không bị chia cắt, mâu thuẫn. Mỗi Tỉnh đều có nhà máy đường, cảng biển, sân bay, khu công nghiệp, resort du lịch.... Nếu cơ hội sửa Hiến pháp lần này không tập trung quyền lực địa phương lại thì bài toán cơ hội phát triển Việt Nam vẫn còn xa vời lắm. Ví dụ: Đà Nẵng - Quảng Nam - Quảng Ngãi nên hợp thành một Vùng Quảng Nam". Trích tại bản Góp ý Dự thảo Hiến pháp tại Phường An Xuân ngày 01/2/2013

  

Copy lại từ http://hoiktsquangnam.blogspot.com/2013/09/e-xuat-mo-hinh-cap-vung-trong-hien-phap.html

(*) tựa đã được sửa lại theo ý của Blog

Thứ ba, 10 Tháng 9 2013 06:39 Ashui.com 

Nguồn: http://ashui.com/mag/chuyenmuc/quy-hoach-do-thi/9231-vung-va-cac-mo-hinh-to-chuc-quan-ly-phat-trien-vung.html

Cũng như nhiều nước khác trên thế giới, tỉnh ở Việt Nam là đơn vị hành chính cấp trực tiếp dưới quốc gia. Vượt qua nhiều thập kỷ, hay cả hàng trăm năm từ khi thành lập, mỗi tỉnh ở nước ta đều khá độc đáo về lịch sử, địa lý, truyền thống văn hoá, tập tục và lối sống, thậm chí hình thái ngôn ngữ,... do đó, đơn vị hành chính cấp tỉnh chắc chắn sẽ còn tồn tại lâu dài ở Việt Nam.

Hiện nay, lãnh thổ nước ta được phân thành 63 tỉnh thành, với quy mô diện tích và dân số một tỉnh trung bình tương đối nhỏ so với các yêu cầu phát triển hiện nay và so với quy mô tỉnh của các nước khác trên thế giới và trong khu vực Đông Nam Á (xem Bảng 1). Quy mô nhỏ đó phù hợp với các giai đoạn phát triển trước 1975 và trước chính sách Đổi mới, khi năng lực quản lý hành chính còn hạn chế và nền kinh tế Việt Nam chủ yếu dựa trên sản xuất nông nghiệp quy mô nhỏ. 

Mặt khác, trong thời đại toàn cầu hoá, hội nhập kinh tế quốc tế, và hướng tới mục tiêu lớn là đưa Việt Nam cơ bản trở thành nước công nghiệp hoá vào năm 2020, nhiều vấn đề mới nảy sinh mang tính vùng liên tỉnh. Đó là các vấn đề xây dựng và khai thác các hạ tầng giao thông lớn như đường cao tốc, sân bay, cảng biển, phục vụ nhiều tỉnh, thậm chí cả quốc gia và xuyên quốc gia; các hạ tầng kinh tế lớn; các hạ tầng kỹ thuật và xã hội quan trọng; bảo vệ môi trường;... Giải quyết các vấn đề này cần sự phối kết hợp nỗ lực của các tỉnh thành trong một vùng liên tỉnh.

Bảng 1. So sánh quy mô vùng và tỉnh trung bình ở một số quốc gia: 

Quốc gia	Số vùng	Số tỉnh	Quy mô vùng trung bình		Quy mô tỉnh trung bình
			DTích, km2	DSố, tr.	DTích, km2	DSố, tr.
Việt Nam DT: 331.051 km2 DS: 86,930 tr.	-	63	-	-	5,255	1.380
Thailand DT: 513.120 km2 DS: 66,720 tr.	-	76	-	-	6,750	0,878
Indonesia DT:1905.000 km2 DS: 237.500 tr.	-	34	-	-	56,300	6,990
Hàn Quốc DT: 100.200 km2 DS: 50,000 tr.	-	17	-	-	5,890	2,940
Nhật DT: 377.944 km2 DS: 126,660 tr.	8	47	47,240	15,380	8,040	2,700
Pháp DT: 551.700 km2 DS: 63,500 tr.	22	96	25,080	2,890	5,750	0,660
Anh DT: 130.400 km2 DS: 53,000 tr.	9	48	14,490	5,890	2,720	1,100

Ghi chú: 

- Thái Lan và Hàn Quốc chỉ có một vùng là vùng Thủ đô; - Pháp: Chỉ tính chính quốc ở châu Âu, không tính các lãnh thổ hải ngoại; - Anh: Chỉ tính Anh quốc; không tính Wales, Scotland, Northern Ireland. (Nguồn: Niên giám thống kê Việt Nam và các nước 2011, 2012)

Vấn đề quản lý phát triển vùng liên tỉnh đồng thời với tiếp tục phân cấp và tôn trọng quyền tự chủ của các tỉnh thành đã được chú ý tới ở nước ta từ những năm 2000. Một số loại hình vùng và các cơ cấu tổ chức tương ứng ở Trung ương để điều hành và quản lý vùng đã được hình thành. Trong đảm bảo an ninh chính trị, quốc phòng và phát triển kinh tế - văn hoá - xã hội cho các dân tộc thiểu số là các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ; trong phát triển kinh tế đã hình thành các vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, Trung Bộ và phía Nam; trong đầu tư phát triển vùng có vùng Thủ đô Hà Nội. Các cơ cấu quản lý các vùng trên gồm các Ban Chỉ đạo Trung ương (hay Ban Chỉ đạo Nhà nước) đối với mỗi vùng. Cụ thể, đối với các vùng có nhiều dân tộc thiểu số có các Ban Chỉ đạo Tây Nguyên, Ban Chỉ đạo Tây Bắc, Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ. Đối với vùng Thủ đô Hà Nội có Ban Chỉ đạo quy hoạch và đầu tư xây dựng vùng Thủ đô Hà Nội (từ năm 2003).  

Tuy nhiên, ở nhiều vùng khác như vùng Thành phố Hồ Chí Minh, vùng đồng bằng sông Cửu Long,… chưa có sự chỉ đạo tập trung của Trung ương trong triển khai các dự án đầu tư liên tỉnh tương tự như vùng Thủ đô Hà Nội. Trong giai đoạn hiện nay và trước mắt, sự chỉ đạo thống nhất của Chính phủ trong triển khai thực hiện các quy hoạch xây dựng vùng đã được Chính phủ phê duyệt qua việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng toàn vùng là rất quan trọng. 

Bản vẽ theo Quy hoạch Vùng Thủ đô Hà Nội được duyệt năm 2008  

Quản lý phát triển Vùng ở một số nước trên thế giới 

Vùng là một cấp tương đối mới trong tổ chức lãnh thổ quốc gia hiện đại ở nhiều nước trên thế giới. Ở nước ta từ nhiều thập kỷ qua hình thức tổ chức và phân chia lãnh thổ phổ biến là Quốc gia - Tỉnh thành (dưới nữa là Huyện (Quận) - Xã (Phường). Trên thế giới, ngoài cấp địa phương (như tỉnh thành), nhiều nước có thêm cấp vùng để quản lý phát triển ở các hình thức và mức độ khác nhau, thậm chí ở các giai đoạn khác nhau, trong khi vẫn đảm bảo nguyên tắc dân chủ qua Luật phân quyền và Luật tự chủ cho cấp địa phương. Như vậy, bên cạnh mô hình phân chia lãnh thổ và quản lý hành chính cơ bản là Trung ương (Quốc gia) - Địa phương (tỉnh thành), song song tồn tại mô hình quản lý Trung ương (Quốc gia) - Vùng (liên địa phương) - Địa phương (tỉnh thành). Trong các nước có quy mô dân số và diện tích lãnh thổ gần tương tự như nước ta là Pháp, Anh, Nhật,... có một số hình thức quản lý cấp vùng có thể được nghiên cứu để áp dụng ở Việt Nam. Một số mô hình quản lý vùng ở các nước được đề cập dưới đây mang tính đại diện, gồm các chính quyền vùng thực hiện nhiều chức năng và các cơ quan quản lý vùng thực hiện ít chức năng hơn.

Pháp 
Từ năm 1956, Chính phủ Pháp đã chia lãnh thổ quốc gia thành 27 vùng, trong đó chính quốc Pháp có 22 vùng và các lãnh thổ hải ngoại gồm 5 vùng, để thu thập thông tin và lập quy hoạch phát triển kinh tế quốc gia; mỗi vùng gồm một số tỉnh (départments). Từ năm 1982 khi Luật Phi tập trung hóa được thông qua, các vùng trên được hợp thức hoá và thể chế hoá, với việc thành lập các Hội đồng vùng do dân bầu. Ngân sách hoạt động của Hội đồng vùng chủ yếu lấy từ thuế của vùng. Do đó vùng có các đô thị lớn đông dân thì cũng có ngân sách rất lớn; vùng thưa dân có ngân sách eo hẹp hơn. Các chức năng cơ bản của một Hội đồng vùng gồm: quản lý giao thông công cộng và hạ tầng, quy hoạch phát triển vùng, bảo vệ môi trường, hỗ trợ doanh nghiệp, quản lý các trường trung học và dạy nghề, các hoạt động văn hoá, du lịch.

Vùng Ile-de-France (vùng Thủ đô Paris) có 8 đơn vị hành chính gồm Thủ đô Paris và 7 tỉnh xung quanh. Chính quyền vùng Ile-de-France thực hiện các chức năng quản lý các không gian xanh, vận tảí hành khách liên tỉnh, các công trình hạ tầng công cộng, tạo việc làm và đào tạo nghề.

Anh
Đơn vị hành chính cơ bản ở Liên hiệp Vương quốc (UK) là hạt (tương tự tỉnh) và đô thị. Từ năm 1994, Chính phủ Trung ương lập thêm cấp vùng ở Anh (không tính Wales, Scotland, Northern Ireland), mỗi vùng gồm một số hạt và đô thị, để thực hiện các dự án và chương trình có tính chất vùng do Chính phủ Trung ương hay Liên minh châu Âu (EU) đầu tư từ Quỹ Cấu trúc. Các vùng ở Anh còn thực hiện chức năng là các khu vực bầu cử đại diện vào Nghị viện EU. Hiện ở Anh có 9 vùng, nhưng chỉ có vùng Thủ đô London có chính quyền vùng với đầy đủ tư cách pháp nhân do Luật định. Ở 8 vùng còn lại, không có chính quyền vùng, mà có Văn phòng đại diện của Chính phủ Trung ương tại mỗi vùng, chỉ có chức năng phối hợp các chính quyền địa phương.

Vùng Thủ đô London có 33 quận trong đó gồm 13 quận nội thành và 20 quận ngoại thành. Chính quyền vùng Thủ đô London do dân bầu và thu thuế trong vùng để hoạt động. Chính quyền vùng London thực hiện 4 chức năng: Cảnh sát, Giao thông, Quy hoạch phát triển (còn gọi là Quy hoạch không gian London, trong đó gồm cả kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội), và Cứu hỏa. Chính quyền mỗi một trong số 33 quận London thực hiện các chức năng quản lý hành chính như một chính quyền đô thị, ngoại trừ 4 chức năng trên.

Văn phòng vùng ở 8 vùng còn lại do Chính phủ Trung ương thành lập và cấp kinh phí hoạt động. Văn phòng vùng đại diện cho các Bộ ngành của Trung ương tại mỗi vùng. Văn phòng vùng thực hiện các chức năng: Thu thập thông tin vùng trong nhiều lĩnh vực; Phối hợp với các chính quyền địa phương để thúc đẩy các dự án và chương trình của Chính phủ Trung ương và EU trên địa bàn vùng; Quy hoạch phát triển vùng (tương tự như Quy hoạch London); Giao thông vùng; Một số vấn đề an sinh xã hội như việc làm, y tế, thanh thiếu niên,...

Nhật Bản
Lãnh thổ Nhật Bản được chia thành 9 vùng, mỗi vùng bao gồm một số tỉnh (prefectures). Tuy nhiên theo Hiến pháp Nhật Bản và Luật Tự quản địa phương, vùng liên tỉnh không phải là một cấp hành chính. Do đó cơ quan quản lý vùng không do dân bầu, mà do chính quyền các tỉnh trong vùng thỏa thuận lập ra và cùng cấp kinh phí hoạt đông. Chức năng của cơ quan quản lý vùng khá hạn chế so với chức năng của các chính quyền địa phương trong vùng. Hiện nay các cơ quan quản lý vùng ở Nhật Bản thực hiện các chức năng như quản lý và lập kế hoạch phát triển các công trình công cộng trong vùng.

Thái Lan
Thái Lan chỉ có một vùng chính thức là vùng Bangkok (BMA) hay tỉnh Bangkok. BMA được thành lập năm 1973 gồm Thủ đô Bangkok và 5 tỉnh xung quanh, tổng diện tích gần 7700 km2, dân số trên 12 triệu người. Theo quy định của đạo luật Quản lý vùng Bangkok, thị trưởng Thủ đô Bangkok đồng thời là Thống đốc vùng Bangkok.

Thông qua bộ máy gồm Ban thư ký, các Uỷ ban và các Sở trực thuộc, Thống đốc và Hội đồng vùng BMA thực hiện rất nhiều chức năng quản lý trong các lĩnh vực như kế hoạch, y tế, giáo dục, thoát nước, môi trường, giao thông, công trình công cộng và dịch vụ công đô thị, quy hoạch đô thị, văn hoá - thể thao - du lịch, cứu hoả, tư pháp.

Một số nhận định

Nghiên cứu và phân tích ở trên cho thấy các nước đã phát triển có quy mô dân số và diện tích của đơn vị hành chính cấp tỉnh trung bình tương tự như Việt Nam đều có cơ quan quản lý vùng liên tỉnh. Tính đa dạng của các loại vùng và tính đa dạng của các loại hình quản lý phát triển vùng ở các nước khác nhau xuất phát từ các điều kiện lịch sử, khuôn khổ luật pháp (Hiến pháp và các Luật cơ bản), các cơ chế hành chính - chính trị hiện hành, cũng như yêu cầu phát triển kinh tế ở mỗi quốc gia.

Mặc dù mức độ đa dạng cao như vậy, nhưng có thể rút ra một số nhận định sau về hình thức quản lý vùng và bản chất hoạt động của công tác quản lý vùng để từ đó nghiên cứu đề xuất các hình thức quản lý phát triển vùng ở Việt Nam phù hợp với khuôn khổ luật pháp, truyền thống quản lý hành chính, và nhu cầu phát triển kinh tế của nước ta ở mỗi giai đoạn phát triển.

1. Về các mô hình quản lý vùng: Có 3 mô hình thông dụng trong quản lý vùng liên tỉnh ở các nước đã phát triển là:

• Quản lý vùng không gian lãnh thổ bằng cách hình thành thêm một cấp hành chính mới là chính quyền vùng. Mô hình này được áp dụng ở Pháp, Anh (vùng Thủ đô London), Thái Lan (vùng Bangkok). Ưu điểm của hình thức quản lý vùng này là tính hợp hiến, chức năng và quyền hạn rõ ràng, hoạt động chuyên nghiệp. Nhược điểm của hình thức quản lý này là cồng kềnh vì thêm một cấp quản lý hành chính, dễ va chạm với chức năng và quyền tự chủ của chính quyền các tỉnh trong vùng. 
• Quản lý vùng không gian lãnh thổ bằng cơ quan của Chính phủ Trung ương. Mô hình này được áp dụng ở Anh (ngoại trừ vùng Thủ đô London), Pháp (trước 1982). Ưu điểm của hình thức quản lý vùng này là gọn nhẹ, triển khai nhanh các chương trình và dự án quốc gia. Nhược điểm là chưa chú ý đến quyền lợi của mỗi địa phương và điều hoà quyền lợi của các địa phương trong vùng. Ở Việt Nam, quản lý vùng trên một số lĩnh vực bởi các cơ quan của Trung ương cũng đang được thực hiện thông qua các Ban Chỉ đạo Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ, hay Ban Chỉ đạo quy hoạch và đầu tư xây dựng vùng Thủ đô Hà Nội. 
• Quản lý vùng không gian lãnh thổ bằng một cơ quan hay tổ chức do các chính quyền tỉnh thành trong vùng liên kết với nhau cùng thoả thuận lập ra và quy định các chức năng hoạt động. Mô hình quản lý phát triển vùng này khá phổ biến ở các nước mà địa phương được phân quyền và tự quản ở mức độ lớn như Hoa Kỳ, Nhật Bản. Ưu điểm của hình thức này là gọn nhẹ, dễ dàng thành lập hay giải thể, tập trung giải quyết một số vấn đề liên địa phương nhất định. Nhược điểm là trọng lượng tiếng nói của cơ quan quản lý vùng không cao. 

2. Về bản chất hoạt động của công tác quản lý vùng: Kinh nghiệm quản lý phát triển vùng liên địa phương ở các nước cho thấy, dù quản lý vùng bằng hình thức nào, việc cơ quan quản lý vùng tôn trọng các chức năng và quyền hạn của các địa phương trong vùng là tiền đề hết sức quan trọng để công tác quản lý vùng thực sự thiết thực và mang lại hiệu quả.

Để thực hiện được điều đó, cơ quan quản lý phát triển vùng cần phải có các chức năng và quyền hạn rõ ràng đã được hợp pháp hoá và hoạt động thuần túy trong khuôn khổ đó, tập trung giải quyết các vấn đề liên địa phương dễ gây tranh chấp như môi trường, các công trình công cộng và hạ tầng phục vụ toàn vùng. Như đã trình bày ở trên, các chính quyền vùng ở Pháp thực hiện tương đối nhiều chức năng hơn cả so với các cơ quan quản lý phát triển vùng ở các nước khác. Nhưng so với các chính quyền địa phương thì chính quyền vùng ở Pháp thực hiện ít chức năng hơn nhiều, chủ yếu trong các lĩnh vực môi trường, vận chuyển công cộng và các lĩnh vực nhằm san bằng khoảng cách phát triển giữa các địa phương trong vùng, các lĩnh vực sự đòi hỏi thống nhất toàn quốc như giáo dục phổ thông. Tương tự, chính quyền vùng London chỉ thực hiện 4 chức năng, không can thiệp dưới bất cứ hình thức nào vào công việc của các chính quyền địa phương trong vùng.

3. Về bản chất của khái niệm vùng: Không như cấp hành chính tỉnh thành đã định hình và tương đối ổn định ở tất cả các nước, vùng và quản lý vùng là các khái niệm có tính tiến hoá, có thể thay đổi khi các Luật và các điều kiện hành chính - chính trị, kinh tế - xã hội của một quốc gia thay đổi. Ví dụ, trong một thời gian dài từ năm 1956 đến năm 1982, Pháp thực hiện quản lý vùng bằng các cơ quan của Chính phủ Trung ương. Sau đó, do các yêu cầu phân quyền và phát triển kinh tế, cấp chính quyền vùng do dân cử được thành lập, mang tính địa phương cao. Tương tự, các vùng ở Anh, ngoại trừ vùng Thủ đô London, có thể thay đổi hình thức tổ chức và phương thức hoạt động tùy theo việc Chính phủ Trung ương do Đảng nào kiểm soát. 

Tokyo 

Công cụ quản lý quy hoạch và đầu tư xây dựng vùng 

Trên thế giới phần lớn xu hướng các nước tiến tới thực hiện giữa quy hoạch không gian và quy hoạch phát triển thành một tập hợp quy hoạch mang tính đa ngành và tổng hợp tiến hành song song và kết hợp bổ trợ để đưa ra một hình thái không gian môi trường sống tốt cho người dân. Các hình thái mô hình quản lý và công cụ quản lý được luật hóa và thực thi trong cộng đồng buộc mọi chính quyền và người dân phải tuân thủ.  

Ở một số nước họ chia ra thành các vùng lãnh thổ nhất định và thống nhất hàng chu kỳ 5-10 năm đưa vào kế hoạch nghiên cứu và chỉnh sửa. Họ cũng làm quy hoạch không gian, quy hoạch phát triển kinh tế- xã hội, các quy hoạch ngành…. Trong đó ủy ban hoặc chính quyền vùng sẽ phải chịu trách nhiệm thực hiện thống nhất dưới sự chỉ đạo của chính quyền Trung ương. Họ cũng nêu rõ công cụ quản lý cuối cùng được thể hiện là quy hoạch không gian, và quy hoạch này là quy hoạch tổng hợp đa ngành chỉ rõ được các không gian vật thể cụ thể và các danh mục dự án chương trình đầu tư khung cấp vùng giao ủy ban hoặc chính quyền vùng thực hiện. Hiện ở nước ta vẫn chưa có sự thống nhất các vùng không gian lãnh thổ giữa các bộ ngành gây ra sự không đồng bộ và sự lãng phí lớn về công sức tiền của khi thực hiện quản lý và nghiên cứu.

Trên thực tế nước Nhật đã có một vài công cụ quản lý rất hữu hiệu có thể thực hiện đưa vào trong luật xây dựng và quy hoạch sửa đổi lần này. Một ví dụ điển hình về kiểm soát đô thị hóa, tránh lấy đất nông nghiệp tràn lan, phát triển đô thị lan tỏa thiếu tập trung ở các vùng ven đô, các dự án quy hoạch chỉnh trang tại các khu đô thị hiện hữu đều thiếu các chính sách hay công cụ chế tài khả thi để áp dụng. Nhật Bản sau thế chiến thứ hai đã có những bước tiến thần kỳ về kinh tế gây sức ép rất lớn đến phát triển đô thị , họ đã giới thiệu một vài hệ thống và công cụ nổi bật được học hỏi từ các nước phát triển và áp dụng từng bước thành công tại Nhật đó là hệ thống về quản lý phát triển (urban growth management) điển hình là các công cụ về khu vực khuyến khích đô thị hóa (urbanization promotion area) và khu kiểm soát đô thị hóa (Urbanisation control area). Trong vấn đề tái phát triển tại các khu hiện hữu họ giới thiệu một công cụ kiểm soát và chỉnh trang đô thị rất nổi tiếng là công cụ tái điểu chỉnh đất (land readjustment).

Các công cụ quy hoạch ở Nhật:

Hệ thống quy hoạch của Nhật có thể nói có hai bộ luật tiêu chuẩn quy chuẩn chính là luật quy hoạch (city planning act) và quy chuẩn xây dựng (building standard act). Khu vực khuyến khích đô thị hóa là khu vực đã đô thị hóa và các khu vực kề cận có nhiều khả năng đô thị hóa trong vòng 10 năm tới. Trong các khu vực như vậy thì đất được phân khu theo các hệ thống zone (khu vực) và các hệ thống zone này được quy định rõ với các quy chuẩn tiêu chuẩn trong quy chuẩn xây dựng công trình (building standard act). Hiện tại ở Nhật, hệ thống zone bao gồm có 12 khu chức năng chính, các quy định phân khu này bao thầu hầu hết các hoạt động và chức năng chính của đời sống đô thị. Không như khu vực đô thị hóa khu vực kiếm soát phát triển có các hạn chế chặt chẽ về phát triển họ đặc biệt chú ý đến đất nông nghiệp và các khu vực cảnh quan nhạy cảm. Một ví dụ điển hình là các nhóm đất ruộng nông nghiệp lớn hơn 20 ha hoặc đất rừng lớn hơn 100 ha đều được đưa vào vùng kiểm soát phát triển chặt chẽ. Thêm vào đó chỉ những dự án phát triển hoặc chuyển đổi theo các mục đích công như an ninh quốc phòng… thì sau khi trình chính phủ trung ương và được chấp nhận thì mới được thực hiện.

Hệ thống kiếm soát phát triển này được đặt dưới chỉ đạo trực tiếp của chính quyền vùng (Han) có thể hiểu thế này hệ thống hành chính của Nhật bao gồm lớn nhất là kuni (quốc gia) tiếp đến là khu vực (han) rồi đến các prefecture-ken (một kiểu hành chính cấp tỉnh của Việt Nam) rồi đến các thành phố (shi), các hạt quận (gun). Các công cụ này cũng phải đồng bộ với quy hoạch tổng thể (prefectural master development plan). Hệ thống quy hoạch tổng thể này của tỉnh phải được sự chấp thuận của Bộ xây dựng. Bộ căn cứ trên quy hoạch tổng thể toàn quốc để phê duyệt quy hoạch tỉnh. Ở Việt Nam, hiện nay Quy hoạch Vùng lãnh thổ chưa được xem xét chặt chẽ như là một công cụ quản lý chủ yếu của chính quyền Trung ương trong các hoạt động mang tính điều phối hài hòa và bền vững giữa các bên. Việt Nam nên xây dựng và củng cố hơn nữa mô hình và công cụ quản lý Vùng lãnh thổ và phải được luật hóa.

Có thể nói sau Thế chiến thứ hai, với sự tăng trưởng kinh tế thần kỳ, các đô thị của Nhật đối mặt với các vấn đề nan giải là không thể tránh khỏi. Nhật giới thiệu liền hai bộ luật liên hệ mật thiết với nhau đó là tái điều chỉnh đất (land readjustment) và tái phát triển đô thị (urban redevelopment law) nhằm gỡ rối những sai lầm quy hoạch đô thị do phát triển quá nhanh và không kiểm soát. 

Tái điều chỉnh đất 

Hệ thống này được nghiên cứu và chuyển đổi vào Nhật từ người Đức (Adickes Law). Công cụ này nhằm cải thiện các đô thị hiện hữu về cơ sở hạ tầng và các hệ thống hạ tầng xã hội khác bằng việc mua lại đất, hợp nhất các ô đất kém hữu dụng, tái điều chỉnh các ô phố. Hệ thống này làm việc rất thành công do cả nhà nước và người dân đều hưởng lợi từ hệ thống này. Tư nhân sẽ đóng góp một tỷ lệ đất nhất định vào các hệ thống đất công cộng như mở đường xây dựng các không gian mở, bù lại nhà nước trong quá trình tái điều chỉnh sẽ có thêm đất đem bán để hoàn lại số tiền bỏ ra xây dựng các hạ tầng xã hội. Các hộ tư nhân sẽ được tái điều chỉnh tuy mất một ít đất nhưng bù lại họ được hưởng lợi từ giá đất tăng lên nếu đem bán hoặc các lợi ích từ các hạ tầng xã hội khu vực được cải thiện. Trong hệ thống này hệ thống người dân và nhà nước cùng làm được xây dựng triệt để và trở thành học thuyết xây dựng và chỉnh trang đô thị quan trọng suốt thập kỷ 80 và 90. 

Kèm theo bộ luật tái điều chỉnh đất là bộ luật tái phát triển đô thị, trong đó chính quyền thành phố giới thiệu Quy hoạch tổng thể tái phát triển đô thị (urban redevelopment master plan). Trong quy hoạch tổng thể này chính quyền xác định và tập trung vào các dự án nhà ở, chú trọng vào các hệ thống hạ tầng xã hội và cơ sở hạ tầng là chủ yếu. Hệ thống tài chính sẽ được thông qua kênh nhà nước cho các công trình công cộng và hạ tầng cơ sở, kết hợp với người dân về quyền sử dụng đất và tái điều chỉnh đất.. Người dân chủ yếu sẽ đóng góp vào quy trình dưới dạng đất và đổi lại là được đền bù bằng tiền hoặc đất mới.

Qua các giới thiệu trên, rõ ràng ở các thành phố có tỷ lệ đô thị hóa cao cần các hệ thống kiểm soát phát triển hiệu quả. Cho các hệ thống kiếm soát phát triển như ở Nhật, hiệu quả là chúng ta tập trung được nguồn lực phát triển tập trung và dễ quản lý theo hệ thống zones có khả năng dự đoán trước cao. Ngược lại sẽ gây ra khó khăn cho các chuyển đổi nông nghiệp ở các khu đất rộng, làm tăng giá đất , và có những hạn chế nhất định đến các nhà đầu tư bất động sản. Nhưng các dự báo này có thể dự báo trước bằng các mô hình phát triển và mô hình hóa trong tính toán.

Với hệ thống tái điều chỉnh đất và tái chỉnh trang đô thị thì chìa khóa chính để thành công đó là quy trình chính quyền và người dân cùng làm với thể chế minh bạch và công khai (public private partnership). Hiện nay Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đang có những bước tiến nhất định trong các dự án tái phát triển các khu tập thể cũ, điều này cần được nghiên cứu điển hình và áp dụng các bài học nước ngoài để đưa ra các cơ chế chính sách cụ thể.

Kết luận 

Trong thời kỳ tiến tới xây dựng đất nước công nghiệp hóa- hiện đại hóa rất cần tập trung nguồn lực phối kết hợp đồng bộ từ Trung ương đến địa phương, tránh lãng phí hay triệt tiêu nguồn lực. Sự phân cấp địa phương, bàn tay điều phối của chính phủ cần bảo đảm tất cả hướng tới một định hướng chiến lược chung, tiết kiệm hiệu quả và bền vững. Phần lớn các nước đều đưa ra mô hình quản lý quy hoạch và đầu tư xây dựng Vùng lãnh thổ như là một mô hình khả dĩ để giải quyết bài toán vùng miền, điều phối nguồn lực hiệu quả.

Kiến nghị 

- Cần sớm thực hiện mô hình ban chỉ đạo vùng lấy mô hình ban chỉ đạo quy hoạch và đầu tư xây dựng Vùng Thủ đô làm mô hình quản lý về quy hoạch và hoạt động đầu tư xây dựng Vùng lãnh thổ trước mắt là Vùng Thủ đô Hà nội và Vùng thành phố Hồ Chí Minh.  

- Cần sớm đưa vào luật và ban hành nghị định chính phủ về quản lý các hoạt động về quy hoạch và đầu tư xây dựng Vùng lãnh thổ, trong đó mục tiêu thống nhất các vùng lãnh thổ, thống nhất các loại hình quy hoạch, thống nhất lấy quy hoạch không gian vùng lãnh thổ là công cụ quản lý, thống nhất nội dung quy hoạch vùng lãnh thổ là quy hoạch tổng hợp đa ngành trong đó cần đưa ra các công cụ quản lý về khu vực kiểm soát và khuyến khích phát triển. Thống nhất các nội dung về danh mục chương trình đề án, dự án đầu tư cấp vùng là cơ sở để triển khai kêu gọi đầu tư và là đối tượng để quản lý. 

TS.KTS Nguyễn Trúc Anh - TS Lê Quốc Khánh  

(Bài đăng Tạp chí Quy hoạch Đô thị - số 14 - 2013)